在校学生作为受教育者，通过缴纳学费、住宿费享有使用教育设施、教学资源的权利，但这并不能陷入高校完全属于学生独占独享。

根据这一规定，各地陆续编制并依法获得批准的国土空间规划将逐步取代现有的土地利用总体规划和城乡规划，而主体功能区规划也最终会融合到国土空间规划体系之中。如果从民法角度来看，这相当于给永久基本农田的权利人设定了一项公共地役权。

具体地块的土地用途则由社会和市场主体，根据国家经济和社会发展规划、各种产业规划等经济社会发展性规划的指引来具体决定。这是因为自1998年土地管理法实施以来，我国的土地用途管制制度还有一个异常重要的特点，即除了建立了土地利用总体规划制度外，还建立了土地利用年度计划制度，并要求各级人民政府加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。但由于土地用途管制制度的改革与完善并非本轮土地管理法修改的重点，因此新土地管理法在这个领域所取得的进步比较有限。从发生学的角度来看，土地用途管制制度作为一项普遍实施的法律制度，是人类社会进入大规模工业化时代以后的事情。承包地的所有权人是集体经济组织，因此在永久基本农田建设用地准用权的交易过程中，不能忽略集体土地所有权人应有的地位、功能和意义及其对这项权利收益的分享权。

这些规划虽然都是在各级政府的统一领导下编制和实施的，但存在以下两个方面的问题。即国家自然资源监管部门建立全国性的永久基本农田建设用地使用权交易平台和交易市场。与此形成鲜明对照的是《德国行政法院法》（VwGOv.21.1.1960）第80条第1款规定了执行停止的原则，进而其第5款规定在一定的情况下法院可以根据申诉而命令停止的效力。

尤其是在土地征收（收用）领域，更须强调行政过程中的利益均衡，扎实完善立法政策和整序行政计划，切实建构科学有效的法规范解释论，坚持难以判断时，就推定其为个人的法律利益之权利性的推定理论。例如， 1999年5月14日《关于行政机关保存持有信息公开的法律》（法律第42号，以下简称《信息公开法》）的制定以及2004年6月18日《地方自治法》（法律第112号）的大修，规定或者完善了行政的事前程序规则。对于警察限制和公用限制在是否需要补偿问题上的这种区别，有人提出了批判，认为仅以这种二分论来作为是否需要补偿的基准还很不充分，因为即便是警察限制，根据其程度的不同，也存在需要补偿的情形。二、以《行政程序法》等法典推进正当行政程序的确立 （一）事前程序文化的阙如和正当行政程序的追求 在日本，传统行政法体系主要由《行政不服审查法》（简称《审查法》[10]，相当于中国的《行政复议法》）《行政事件诉讼法》（简称《行诉法》）和《国家赔偿法》（简称《国赔法》）等事后性的救济三法所构成。

福岛地方法院判决，1984年7月23日，载《判例时报》第1124号，第34页。作为土地规制法目的的公共性，是通过当地的行政过程进行利害调整而产生的。

《口袋六法》，有斐阁2017年版，法令名略语。这些规定中所说的一般的人、公众和具有利害关系者，通常并不限于起业地内的土地等的权利者，而且还包括周边居民。尽可能确保土地空间适正且合理的利用，尽可能建立健全公正、慎重的程序，尽可能确保对被征收者正当的补偿，这三个尽可能体现了日本在立法、行政和司法等国政的各个层面不懈的努力，也是中国土地征收领域建立健全正当程序应当致力借鉴的正确方法论。[18] 参见[日]野吕充著：《地方分权与城镇建设》，载[日]芝池义一等编：《城镇建设、环境行政之法的课题》，日本评论社2007年版，第39页以下、第41页。

[22] 参见[日]高田贤三、国宗正义著：《土地收用法》，日本评论社1953年版，第9页。如国土空间计划、环境排污许可、土地征收等涉及复数当事人的行政行为，无论相关法规范是如何规定的，也无论以怎样的理论构成来理解，都有必要对立场不同的当事人之间的利益和诉求进行全面了解和比较衡量。从前的补偿基准的明细，由作为政府的阁议决定之公共补偿基准纲要[15]来规定，而修改后的《土地收用法》第88条之二确定了更为严格的程序，明确要求以政令来规定。对于其违法的权限行使给土地所有者等所带来的权利侵害，毋庸赘言，也必须采取充分的救济手段。

通过导入代表当事人制度，试图使程序简略化。并且，为了保障事业认定的中立性，该法第25条之二确立了听取作为第三者机关的社会资本整备审议会等的意见等程序。

日本《土地收用法》第139条之二谋求在金钱补偿之上的代替地、代替住宅的斡旋等生活再建措施的充实化，可以期待非常细致的补偿，在收用委员会的裁决程序中，该生活补偿也可以成为一个焦点。作为法学家，倡导天皇机关说，培养了美浓部达吉等一批日本著名行政法学家。

同时规定了法的界限，要求不违反法令和上位阶的条例（第16款）。为了保全胜诉时的权利和利益，通常可以考虑的是民事法上的假处分制度，而《行诉法》第44条明确规定：关于行政厅的处分及其他该当公权力的行使的行为，不得作出《民事保全法》（平成元年法律第91号）规定的假处分。但是，行政法的精髓在于裁量，土地规制和征收法规范并不一定要事无巨细地由法律来规定，还可以在正当程序理念指导下对法规范形式和制定主体进行相应拓展。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。尽管如此，为了确保事业认定的裁决程序具有合理性，所认定的事业具有公益性且能够顺利推行，《土地收用法》的修改依然更强调适正性，专门确立了以适正程序来认定收用事业的制度，设置了一系列相关规定。在1993年《行政程序法》中设置了对处分程序、行政指导程序及备案程序等事前程序的规定，而没有对行政计划、行政立法、行政调查、行政契约等作出相应规定。

《行政程序法》第三章专门规定了不利处分，明确了听证、辩明机会的赋予和理由说明制度。发表时略有修改，引用请以发表稿为准。

[66] 参见[日]安本典夫著：《都市法概说》，法律文化社2008年版，第36页。通过要求履行正当程序，可以为合法开发者提供公正的担保。

[13] 参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第542页-第544页。由于判决时该事业已经有所进展甚至已经完工，要推翻在处分之上建立起来的既有法律关系、事实状态，往往存在诸多困难，经过全面的利益衡量性的思考，就比较容易承认事情判决。

《都市计划法》第15条将都道府县或者市町村作为都市计划制定者，赋予其都市计划的决定权限，首先限定列举了都道府县的7项决定权限，进而将其他都市计划决定权限全部赋予市町村。[43] 松山地方法院判决，1988年4月25日，载《判例时报》第891号，第38页。当然，在都市计划决定中，依然残留着由国家进行的干预。[72] 参见[日]安本典夫著：《都市法概说》，法律文化社2008年版，第37页。

代替客观上能够确定的实质性基准，将判断基准予以缓和，出现了程序性基准的明确规定，不是将全部委任给权威性的决定，而是通过对决定的过程进行统制来确保正义。法定外程序和法定程序都是必要的。

采用这种方法，便有必要达成从客观性基准到程序性基准的移行合意。根据《土地收用法》第128条之二，收用委员会根据该法律作出的处分，不适用《行政程序法》第二章（对于申请的处分）和第三章（不利处分）的规定。

与公众评议制度不同，这种做法不是在行政方面制定了草案之后才进行信息公开，再广泛征求市民意见，而是在开始阶段就广泛公开，进行协动，在计划制作阶段就广泛听取市民的意见，在此基础上制定计划，形成制度，这种使参与节点前移的做法具有非常重大的意义。前者是指法院以及行政委员会原则上能够自发行动的程序，与当事人的意思无关。

进而，由于信息公开制度的推进，补偿的内容今后也将越来越增加公开度。采用程序性基准，可以伴随着明确的程序讨论，来实现法体系的成熟和完备。文章来源：《浙江社会科学》2019年第10期。但是，日本传统文化中存在厌恶诉讼的倾向，向法院起诉行政机关曾经被认为是件不很光彩的事情，加之在制度上设定的原告适格范围狭窄，导致国民几乎不提起行政诉讼。

经过明治维新，日本从惊叹西欧列强的进步，转为学习欧洲，赶超欧洲。另一方面，由于信息公开制度的进展，对补偿基准的统一提出了更高的要求，如果补偿基准的适用是因人而异的，并且其差异程度非常大的话，那么，一旦公开补偿的内容，则会引发诸多问题。

在土地规制和收用领域，基于合理性的理由，对超越委任立法范围的内容而进行补完性、补足性的规定，被称为扩大了的委任条例[59]，为综合性城镇建设提供了较好支持。这里所说的事业所必要的限度，是指不受当事人的申请之拘束，以事业认定的存在为前提，所以，收用委员会对于与裁决申请相关的土地于事业来说是否必要并没有判断权。

[31] 伴随着土地利用规制这个术语渗透到各个方面，[32]人们逐渐认识到其消极目的性的局限，出现了从土地利用规制行政到土地空间开发行政的主张。但是，个别收用裁决执行停止申请案件[50]中法院也支持了申请。